Rechtliche Maßstäbe

21. Artikel 21 Absatz 2 des Grundgesetzes lautet: „Parteien, die nach ihren Zielen oder nach dem Verhalten ihrer Anhänger darauf ausgehen, die freiheitliche demokratische Grundordnung zu beeinträchtigen oder zu beseitigen (…), sind verfassungswidrig.”

22. Das Gutachten orientiert sich bei der Auslegung dieser Tatbestandsmerkmale an den rechtlichen Maßstäben, die das Bundesverfassungsgericht insbesondere in seinen Entscheidungen zur NPD von 2017 und zur NPD/Die Heimat von 2024 entwickelt hat. Danach umfasst der Begriff der freiheitlichen demokratischen Grundordnung „nur jene zentralen Grundprinzipien, die für den freiheitlichen Verfassungsstaat schlechthin unentbehrlich sind”. Dies sind die Menschenwürdegarantie, das Demokratie- und das Rechtsstaatsprinzip.

23. Die vom Bundesverfassungsgericht angelegten Maßstäbe bedurften allerdings — insbesondere bei fehlenden Definitionen — der Präzisierung und Weiterentwicklung:

• strikte Trennung der Ideologie einer Partei — die die Verfassungswidrigkeit einer Partei allenfalls indizieren, aber nicht tragen kann — von den von ihr verfolgten rechtlichen Maßnahmen;

• Unterscheidung der Ziele einer Partei von dem Verhalten ihrer Anhänger*innen sowie die Kriterien für die Bestimmung einer prägenden Grundtendenz insbesondere bei unklarer Beschlusslage der Partei;

• Definition einer Schwelle für Verstöße gegen die Menschenwürdegarantie in ihrer Ausprägung als elementare Rechtsgleichheit;

• Aufwertung des Tatbestandsmerkmals der Beeinträchtigung oder Beseitigung (der freiheitlichen demokratischen Grundordnung) zu einem veritablen Prüfungspunkt.

24. Mit der Menschenwürde sind laut Bundesverfassungsgericht ein rechtlich abgewerteter Status oder demütigende Ungleichbehandlungen nicht vereinbar; dies gilt insbesondere, wenn derartige Ungleichbehandlungen gegen die Diskriminierungsverbote des Art. 3 Abs. 3 GG verstoßen, die sich jedenfalls als Konkretisierung der Menschenwürde darstellen. Die damit adressierte elementare Rechtsgleichheit als besondere Ausprägung der Menschenwürde­garantie bedurfte weiterer Präzisierung. Danach ist die elementare Rechtsgleichheit dann verletzt, wenn eine Ungleichbehandlung an ein für die Betroffenen nicht oder kaum verfügbares Merkmal anknüpft, wenn sie durch Demütigung oder rechtliche Abwertung einen schwerwiegenden Nachteil begründet und wenn die Ungleichbehandlung willkürlich ist, also für sie überhaupt kein sachlicher Grund in Betracht kommt. Das kumulative Vorliegen dieser Voraussetzungen stellt sicher, dass nicht jede Verletzung des absoluten Diskriminierungsverbots zugleich die Menschenwürde berührt.

25. Notwendig war auch eine stärkere Abgrenzung der „Ziele” einer Partei vom „Verhalten ihrer Anhänger”: Unter die Ziele fallen alle auf die Zukunft gerichteten Vorhaben, insbesondere von ihr geplante rechtliche Maßnahmen wie Gesetze oder Verwaltungshandeln; unter das Verhalten fallen alle gegenwärtigen Handlungen einer Partei beziehungsweise alle gegenwärtigen ihr zurechenbaren Handlungen ihrer Funktionär*innen, Mitglieder und sonstigen Anhänger*innen.

26. Weiter ist es für die Bestimmung der „Ziele” erforderlich, die in einer Partei vorherrschende Ideologie von den von ihr angestrebten rechtlichen Maß­nahmen, in denen sich die Ideologie konkretisiert, zu unterscheiden. Reine Überzeugungen können für sich genommen ein Parteiverbot nicht rechtfertigen; es kommt deshalb entscheidend auf Maßnahmen an, die tatsächlich auf die Menschenwürde, das Demokratie- oder das Rechtsstaats­prinzip einwirken. Die Maßnahmen sind zwar im Lichte der vielzähligen rein ideologischen programmatischen und Einzeläußerungen zu ermitteln. Auch häufige, drastische und weit verbreitete ideologische Äußerungen können die verfassungsfeindliche Ausrichtung einer Partei jedoch allenfalls indizieren. Außerdem bestimmen sie als Auslegungs- und Prognosefaktor, wie mehrdeutige programmatische Forderungen zu verstehen sind.

27. Vorhaben sind als „Ziele” im Sinne des Art. 21 Abs. 2 GG anzusehen, wenn sie die Grundtendenz einer Partei ausdrücken. Dies ist unproblematisch anzu­neh­men, wenn die Ziele sich aus der Programmatik der Gesamtpartei — wie Bundestagswahl- und Grundsatzprogrammen — ergeben und sie nicht durch Teil­strömungen der Partei ernsthaft bekämpft werden. Verfolgt eine Partei hingegen Ziele, die nicht programmatisch verankert sind oder bestehen Widersprüche — etwa zwischen den offiziellen Verlautbarungen und den Einzeläußerungen der Funktionär*innen —, ist die Grundtendenz der Partei in einem eigenständigen Prüfungsschritt zu ermitteln. Mit der „Grundtendenz” wird jeweils eine in der Partei vorherrschende Bestrebung von Bestrebungen einzelner Partei­anhänger*innen abgegrenzt. Dafür kommt es entscheidend auf die Kräfte­verhältnisse in der Partei an.

28. Rechtliche Maßnahmen sind erheblich, wenn sie mindestens von einem Landesverband verfolgt werden. Sie haben dann einen hinreichend gefestigten Stand in der Partei. Zwar ist das Potential zur Beeinträchtigung der freiheitlichen demokratischen Grundordnung bei Forderungen einzelner Landesverbände in der Regel deutlich geringer als bei Forderungen des Bundesverbands; es ist aber gleichwohl erheblich, weil die Länder eigene Gesetzgebungsbefugnisse haben (Art. 70 Abs. 1, 72, 74 GG) und weil ihnen in der Regel der Vollzug auch von Bundesgesetzen als eigene Angelegenheit obliegt (Art. 83 f. GG).

29. Um die freiheitliche demokratische Grundordnung als solche zu beeinträchtigen oder zu beseitigen, genügt nicht jedes gegen die Menschenwürde, das Demokratieprinzip oder das Rechtsstaatsprinzip gerichtete Ziel oder Verhalten. So würde die gesetzliche Ermächtigung der Streitkräfte, im Falle eines bevorstehenden Terroranschlags ein Passagierflugzeug abzuschießen, die Menschenwürde verletzen; indes würde die (Wieder-)Einführung eines solchen Gesetzes nicht das Verbot der sie anstrebenden Partei rechtfertigen. Vielmehr muss das jeweilige Grundprinzip „spürbar gefährdet” sein, was sich etwa für die Menschenwürdegarantie aus dem Grad der angestrebten Rechtsverletzung und der systemischen Dimension der Beeinträchtigung unter Berücksichtigung der jeweiligen Eintrittswahrscheinlichkeit ergibt. Das gilt entsprechend für Verletzungen des Demokratieprinzips. Erst aus einer Gesamtbetrachtung aller Gefahren für die Menschenwürde, das Demokratie- und das Rechtsstaatsprinzip ergibt sich, ob die freiheitliche demokratische Grundordnung beeinträchtigt oder beseitigt würde.

30. Aus den vorstehenden Anforderungen an die Bestimmung hinreichend konkretisierter Maßnahmen zur Feststellung verfassungsfeindlicher Ziele und an die Beeinträchtigung oder Beseitigung der freiheitlichen demokratischen Grundordnung ergibt sich, dass sich das für das „Ausgehen” auf diese Beeinträchtigung oder Beseitigung weiter nachzuweisende planvolle Vorgehen auf die Erlangung von Macht beziehen muss, nicht auch auf einzelne verfassungsfeindliche Ziele.

31. Während das Bundesverfassungsgericht im KPD-Urteil noch davon ausging, dass neben die Nichtanerkennung oder Ablehnung der freiheitlichen demo­kratischen Grundordnung eine „aktiv kämpferische, aggressive Haltung gegenüber der bestehenden Ordnung” treten müsse, geht das Bundes­verfassungsgericht seit dem NPD-II-Urteil von einem allgemein gefassten Begriff des Daraufausgehens aus. Für das „planvolle Handeln im Sinne qualifizierter Vorbereitung” ist ein „zielorientierter Zusammenhang zwischen eigenen Handlungen und der Beseitigung oder Beeinträchtigung der freiheitlichen demokratischen Grundordnung” erforderlich, wobei ein kontinuierliches Hinarbeiten auf die Verwirklichung eines dieser Grundordnung widersprechenden politischen Konzepts damit zusammenhängen muss.

32. Der vordergründig auffällige Umstand, dass das Bundesverfassungsgericht im Rahmen von Art. 21 Abs. 2 GG keine eigenständige Verhältnismäßigkeitsprüfung vornimmt — während der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte diese als zentrales Prüfinstrument einsetzt —, ist kein substantieller Widerspruch. Vielmehr handelt es sich hierbei um einen rein dogmatischen Unterschied ohne Relevanz in der Sache, da die vom Europäischen Gerichtshof für Menschenrechte geforderte Proportionalität des Verbots zur Schwere des Eingriffs funktional durch das Potentialitätskriterium abgebildet wird.

33. Vom Bundesverfassungsgericht noch nicht geklärt sind die Einzelheiten der zweiten Tatbestandsvariante des Art. 21 Abs. 2 GG: die Gefährdung des Bestands der Bundesrepublik Deutschland. Nach verbreiteter Auffassung sind danach auch solche Parteien verfassungswidrig, die die Integrität und Souveränität Deutschlands untergraben wollen, also zum Beispiel separatistische Bestrebungen verfolgen oder Deutschland zum Satelliten eines anderen Staates machen möchten. Die Bestandsgefährdung dürfte auch noch Fälle umfassen, in denen eine Partei einen bewaffneten Angriff gegen die Bundesrepublik Deutschland fördern möchte. Schon bei Landesverrat, Sabotage oder geheimdienstlicher Agententätigkeit für eine fremde Macht ist aber die Wortlautgrenze zur „Bestandsgefährdung” allenfalls in seltenen Fällen überschritten. Das gilt erst recht für Ziele, die schlicht auf die Minderung der Verteidigungsfähigkeit Deutschlands oder die Schwächung seiner Bündnisse gerichtet sind. Ein so weitgehendes Verständnis der Bestandsgefährdung würde die Schwelle für Parteiverbote so tief herabsetzen, dass verteidigungs- oder bündnispolitische Grundsatzentscheidungen politisch nicht mehr hinterfragt werden dürften. Das wäre weder wünschenswert noch mit dem Zweck eines Parteiverbots in Einklang zu bringen.

34. Die gutachterliche Prüfung ist strukturiert nach verschiedenen Ausformungen gruppenbezogener Menschenfeindlichkeit und von Demokratiefeindlichkeit. Die konkreten Ausformungen wurden aus einer Auswertung der bereits bestehen­den Vorarbeiten und einer groben Sichtung des Materials gewonnen (dazu unter Einführung). Daraus ergeben sich für die Prüfung einer etwaigen menschen­würdewidrigen Ausrichtung der AfD:

• Muslimfeindlichkeit,

• Realisierung eines ethnisch-kulturellen Volksbegriffs,

• Abwertung und Ausgrenzung Schutzsuchender,

• Verächtlichmachung geschlechtlicher und sexueller Minderheiten,

• Antisemitismus,

• Behindertenfeindlichkeit.

Für die Prüfung des Demokratieprinzips ergeben sich folgende Ausformungen:

• Verletzung des egalitären Status bestimmter Deutscher,

• Unterdrückung politischer Gegner*innen,

• Abschaffung der parlamentarischen Demokratie.

Zum Rechtsstaatsprinzip wird die Verfolgung und Einschüchterung von Richter*innen geprüft.

35. Bei der Analyse der einzelnen Ausformungen der Menschen- und Demokratie­feindlichkeit wird aus den oben dargelegten Gründen streng unterschieden zwischen der Ideologie der AfD einerseits, den von ihr angestrebten Maßnahmen sowie dem Verhalten ihrer Anhänger*innen anderer­seits. Die einzelnen Abschnitte folgen dabei stets dem Aufbau, dass zunächst die Ideologie der AfD untersucht wird. Für diese wird — soweit erforderlich — eine Grundtendenz geprüft und im Bereich der Menschenwürde eine jeweils spezifische Indizwirkung abgeleitet. Danach werden rechtliche Maßnahmen geprüft, in denen sich die Ideologie konkretisiert und — soweit erforderlich — eine Grundtendenz für das derart konkretisierte Ziel geprüft. Abschließend wird das Verhalten der Anhänger*innen geprüft.

36. Nicht näher betrachtet wird, ob die AfD darauf ausgeht, den Bestand der Bundesrepublik Deutschland zu gefährden. Selbst wenn ein weites Verständnis der Bestandsgefährdung als Maßstab angelegt würde, sodass etwa auch Landesverrat, die Förderung von Sabotage oder geheimdienstliche Agenten­tätigkeiten für eine fremde Macht den Tatbestand erfüllen können: Es sind jedenfalls öffentlich keine hinreichenden Anhaltspunkte dafür ersichtlich, dass die AfD entsprechende Ziele verfolgt und/oder dass sich ihre Anhänger*innen in erheblichem Umfang entsprechend verhalten.